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贾 康:实施财税配套改革 促进国家治理现代化

发布时间:2014-9-12 16:55:20    作者:贾 康    【

  财政要发挥的作用,特别应该联系作为行为主体的各级政府,在法治、民主的导向之下,合理转变职能,既不越位又不缺位。服务全局就要面对系统化配套改革的任务,发挥财政应有的作用,促进整个国家治理现代化进步过程。

  通过政府的所作所为以财政分配作为后盾这样的连接机制,支持国家治理现代化,使政府自身的改革,职能的优化,能够一步一步走到合乎逻辑的定位上来

  十八届三中全会以后正在展开全面深化改革,而被称为全面深化改革元年的2014年,财税配套改革方案是其中的重头戏,财税配套改革所产生的作用和在历史进程中的意义,也是非常清晰的。

  三中全会明确地提出了国家治理现代化的核心理念,并多次强调使市场在资源配置中起决定性作用,然后又合乎逻辑地作出明确表述:财政是国家治理的基础和重要支柱。在财政发挥现代国家治理重要支柱和基础作用的同时,当然也要支撑全面深化改革,服务于改革的具体实施。

  中央前所未有地把财政对于国家治理的作用表述为基础和重要支柱,是十分严谨的,因为“以政控财,以财行政”的财政,处理的是公共资源配置的问题,必然影响和拉动整个资源配置的优化。现代市场体系在三中全会文件中表述为使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用,要能动地运用财政分配体系来做的事情,对资源配置总体而言是辅助性作用,但是市场的决定性作用不是决定一切,在社会生活的一些特定领域,在政府和财政作用方面,又应该有一定的主导性,服务于全局的关键性作用特征。比如在扶助弱势群体、思想文化等等这些社会生活中不可缺少的领域,不应简单套用市场决定性作用机制。

  财政要发挥的作用,特别应该联系作为行为主体的各级政府,怎样在法治、民主的导向之下,合理转变职能,既不越位又不缺位,通过政府的所作所为,以财政分配作为后盾这样的连接机制,支持国家治理现代化,使政府自身的改革,职能的优化,能够一步一步走到合乎逻辑的定位上来。服务全局就要面对系统化配套改革的任务,发挥财政应有的作用,促进整个国家治理现代化进步过程。

  在新一轮税改中,营改增、消费税和资源税这三项改革有望先行,而资源税从价机制年内将覆盖到煤炭

  那么,怎样理解财税改革在新的历史起点上,拉开的这一轮改革的帷幕?在全面顶层规划之后,要处理好轻重缓急,以“最小一揽子”式的多轮推进,实现改革目标。全面深化改革不可能一步到位,不可能齐头并进,“五位一体”的改革中,经济改革应该是重点,而在具体的推进过程中,当然要联系“五位一体”的改革,在改革深水区攻坚克难。最近中央原则通过财税改革配套方案的信息公布,从中可以看出,在30多年改革开放过程中,继1980年以财政“分灶吃饭”开启整个分权过程,到1994年以分税制改革与邓小平视察南方谈话确立的市场经济目标模式一脉相承,这次的财税改革再次先行,以牵一发动全身的特点,拉开“五位一体”全面深化改革的帷幕。这样的改革有了明显的切入点,即营改增。按照财政部相关领导的话说,营改增必然倒逼整个财税改革——进而也就会倒逼以“最小一揽子”为特征的配套改革。

  营改增后,从地方政府层面来说,很现实的问题就是必须有可用的财力,原来地方政府的大宗收入来源是营业税,通过营改增以后变成现行体制之下百分之七十五(四分之三)股份归中央的增值税。再往后地方政府依靠什么样的财力来源,会影响整个体制变革。显然这样一种倒逼,在此前已经做了比较充分的铺垫,我们已看到营改增在上海“1+6方案”启动之后,又把“1+6方案”推向全国,并进一步要求扩大行业覆盖面,在一两年之内要全覆盖。显然,按照这样一个倒逼的过程,在预算管理、税制和与中央地方关系为表征的整个财税体制构架三大领域之内,实施财税的配套改革,必然要求在很快就要公之于世的配套方案里面,表现出更加有操作性的一套设计和安排。

  从“营改增”倒逼再往下,将会看到,预算改革中间,会强调进一步提升透明度、公开性和完整性,并且要编制三年期的滚动预算计划。中央级今年就要启动,地方会从今年开始试点,某些地区会先行先试。跨年度的滚动预算,会更多考虑瞻前顾后、综合平衡、统筹协调。这种预算也会带来一系列技术上的要求,一编三年,按照每年往前滚动一年的方式,其可持续运行首先必须得预测,并更好地来和社会力量互动,来支撑这种预测水平的准确度。三年滚动预算也必然要求引入权责发生制,同时要求从中央到地方各级政府把自己的资产负债表按照三中全会的明确指示公之于世,并接受公众监督。这一系列的技术处理和大量的研讨与创新工作,整个框架是很清晰的,也是接近于学术界讨论多年、特别强调的结合《预算法》的修订推进财政法治、民主制度建设,完善规则体系实现科学化、精细化管理的。

  在预算管理改革方面,仅仅从它的切入点开始,就已经可以看到,都是事关宏大的主题。还有中央与地方关系方面,从完善立法到明确事权,需要形成从中央到省、市、县,再对接到预算支出科目操作环节上的一览表、明细单,否则说了多年的政府职能清晰化、合理化,仍然会飘浮于半空。此事必须落实到各级政府事权与支出责任清单的形式上,以贯彻三中全会“事权与支出责任相适应”的任务要求。

  当然,还有社会高度关注的税制改革。在新一轮税改中,营改增、消费税和资源税这三项改革有望先行,而资源税从价机制年内将覆盖到煤炭。

  营改增之后消费税的改革势在必行,至少会把原来百分之百归中央的消费税的一部分调配给地方。此外,财税配套改革事项里面比较重要的第三项是资源税改革,今年资源税从价机制有望覆盖到煤炭,而煤炭是中国最基本的国计民生命脉层面的基础能源,中国的总体能源消耗里面煤炭是支柱,而且这样一个格局,可能在很长历史时期之内还难以改变。资源税的改革覆盖到煤炭上,会给不少地方政府提供有大宗稳定特征的财源,特别在中西部欠发达区域恰恰是资源富饶地区的情况下,这个财力支柱意义重大,同时这个机制的建设,还会促进理顺中国从煤到电基础能源的价格改革,提供理顺能源、资源比价关系和价格形成机制的配套改革的契机,理顺整个产业链上的价格信号,可谓牵一发而动全身。

  这样一个以依法通过税的形式,改变比价关系,实施的经济利益调整会逼迫相关方面推进基础能源价格形成机制改革,使中国今后可持续地以经济杠杆、经济手段作用于整个产业链上,使含税的资源能源价格在从上游到下游整个传导的过程中顺利贯通,从而依靠经济利益、经济压力,形成动力,促使千千万万的市场主体千方百计开发节能降耗的工艺、技术和产品。谁这样做得比较好,谁就可能扩大自己的市场份额并做大做强。

  (作者系财政部财政科学研究所原所长、研究员)

文章来源:深圳特区报

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