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韩俊:关于打赢脱贫攻坚战的若干问题的分析思考

发布时间:2016-9-3 13:26:00    作者:韩俊    【

  [ 摘 要 ] 党的十八大以来,我们突出强调了实施精准扶贫,这是从问题导向出发,对扶贫思路和政策做出的重要调整和完善。精准扶贫是一项复杂的系统工程,有效解决精准扶贫难题,做好精准扶贫工作,关键是创新脱贫攻坚工作的体制机制。

  [ 关键词 ] 精准扶贫;精准脱贫;脱贫攻坚战

  [ 中图分类号 ] D63 [文献标识码 ] A

  《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出了做好脱贫攻坚工作的新要求和一系列重大政策举措。这里,就其中几个问题做简要说明。

  一、关于脱贫标准和全面小康的关系问题

  小康不小康,关键看老乡,核心在仍处于贫困中的老乡能不能脱贫。在实施脱贫攻坚中,制定大致能够反映到2020年全面建成小康社会要求的脱贫标准至关重要。

  实施扶贫开发战略以来,我国扶贫标准的制定和调整可分为以下三个阶段:第一阶段:1986年,我国第一次制定扶贫标准。这个标准采用恩格尔系数法,以每人每日2100大卡热量的最低营养需求为基准,再根据最低收入人群的消费结构来进行测算。由此测算1986年扶贫标准为1985年农民人均纯收入206元,对应的贫困人口数为1.25亿。第二阶段:2001年,为了制定《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》,国家调整了扶贫标准。一是保留了1986年制定的扶贫标准,随着消费价格指数的变化调整为625元。二是增加了低收入标准。在食品需求的基础上,计算了部分非食品消费需求,将2000年农民人均纯收入865元确定为低收入标准。当年低于这个标准的人口为9422.8万人,是国家扶贫开发工作对象。2008年,国家将低收入标准明确为国家扶贫标准,现价是2008年农民人均纯收入1196元,对应的4007万人为国家扶贫开发工作对象。第三阶段:2011年,为制定《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》,在综合考虑经济发展水平、贫困人口解决温饱并适度发展的要求以及政府财力的基础上,将农民人均生活水平2300元(2010年不变价)作为新的扶贫标准,新的贫困标准比2008年的标准提高了92.3%。根据2300元的新标准,2010年的贫困人口扩大到了16567万人,占农村总人口的17.2%。当时,有14个省份根据当地实际制定了高于国家扶贫标准的地方扶贫标准,主要集中在东部省份。

  现行的扶贫标准能不能坚持到2020年?关键是怎么正确理解全面小康的含义。“久困于穷,冀以小康”。全面小康可以有较多物质、精神等方面的内涵,但对于普通贫困群众而言,全面小康是脱贫后的生活,其基本内涵是指一种能安稳度日的比较宽裕的经济状态,“不愁吃、不愁穿”,“义务教育、基本医疗和住房安全有保障”符合普通贫困百姓对于全面小康的基本预期。根据全国住户收支调查数据实证验算,在已有基本住房的情况下,人均生活水平等于每年2800元的贫困标准户的实际恩格尔系数为53.5% ,人均每天食品消费支出为4.1元。从当年物价水平看,在农村地区大约能每天消费1斤米面、1斤菜、1两肉,可满足健康生存需要的热量和蛋白质需求,做到“吃饱,适当吃好”。国家统计局住户调查资料也表明,人均生活水平等于每年2800元的贫困标准户,在食品消费以外的基本生活需求得到较好满足。其中居住在竹草土坯房中的比例为5.6%,93.3%的户人均住房面积超过15平方米,96%的户有彩电,95.9%的户有手机或电话,7~15岁儿童在校率超过99%,青年中受教育程度在初中以上的人口比重为93.9%,参加新农合和医疗保险的人口比重为98.1%。在文件起草过程中,经与国家统计局共同测算研究,我们认为,现行的国家扶贫标准可以满足贫困人口维持生存的基本需要,即每人每天摄入2100大卡热量和60克左右蛋白质的需求,在此基础上还能保障一定数量的非食品支出。由于国家近年来在城乡全面实施免费义务教育,在农村全面建立新农合和新农保制度,我国现行贫困标准所代表的实际生活水平大致能够达到2020年全面建成小康社会所要求的基本水平。中央脱贫攻坚文件明确了“确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫”这一要求。

  今后5年继续采用现行扶贫标准,应综合考虑物价水平和其他因素,逐年更新按现价计算的标准。这是习近平总书记在就《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》起草的有关情况向全会做说明时明确讲的。2011年以来,随着消费价格指数等相关因素的变化,国家统计局逐年更新的国家贫困标准分别为2536元、2625元、2736元、2800元和2855元,相应地贫困人口数量分别降到12238万、9899万,8249万、7017万和5575万。在逐年更新扶贫标准时,国家统计局并不是简单使用全国平均的CPI,而是适当考虑其他因素。例如2011—2014年扶贫标准年均增加125元,年均提高5.43%。2015年的扶贫标准相对2014年仅增加55元,提高了1.96%。习近平总书记在就“十三五”规划建议起草情况向全会做说明时讲,若按每年6%的增长率调整,2020年全国脱贫标准约为人均纯收入4000元。中央脱贫攻坚文件并没有就今后扶贫标准每年增长率做出具体表述,但政策要求是明确的,各地可结合各自实际,考虑消费价格指数的变化和其他方面的实际情况合理更新省级扶贫标准,使脱贫攻坚工作更加完整覆盖贫困人口。

  自1991年开始,世界银行根据全球最贫穷国家的贫困线,制定了以美元表示的国际贫困线,用于监测全球的极端贫困状况,并根据“购买力平价转换系数”进行更新。从世界银行1991年制定第一个国际贫困线(1.01美元)到今年,已经更新了三次。世界银行于2015年,用2011年购买力平价,对制定1.25美元标准时的15个国家的贫困线的平均数重新计算,得到每人每天1.89美元的国际贫困线,即1.9美元贫困线。世界银行采用购买力平价计算的人民币兑美元的换算系数近年大体保持在1:(3.5~3.6)。按此换算系数,我国2014年按现价计算的贫困标准为2800元/人 • 年,折合为777.78~800美元,每人每天为2.13~2.19美元。因此,按世界银行的标准,我国的农村贫困线实际上是高于他们提出的每人每天1.9美元的。这一点,世界银行方面也是认同的。

  总之,我们现在的扶贫标准,总体上符合我们的国情和承受能力。要正确引导社会心理预期,宁可现在的承诺低一点,未来的实现程度高一点,也不要提过高目标,不要吊高胃口,最后难以实现,失信于民。应加强相关宣传,尽量减少社会公众对扶贫标准的误解。

  二、关于落实精准扶贫、精准脱贫基本方略问题

  党的十八大以来,我们突出强调了实施精准扶贫,这是从问题导向出发,对扶贫思路和政策做出的重要调整和完善。文件对实施精准扶贫方略,健全精准扶贫工作机制,加快贫困人口精准脱贫做出了全面部署。机制指明了方向。精准扶贫是一项复杂的系统工程,有效解决精准扶贫难题,做好精准扶贫工作,关键是创新脱贫攻坚工作的体制机制。文件提出了脱贫攻坚工作要实现的“四个创新、四个转变”:即创新扶贫开发路径,由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变;创新扶贫资源使用方式,由多头分散向统筹集中转变;创新扶贫开发模式,由偏重“输血”向注重“造血”转变;创新扶贫考评体系,由侧重考核地区生产总值向主要考核脱贫成效转变。

  第一,要抓好精准识别、建档立卡这个关键环节,为打赢脱贫攻坚战打好基础。精准扶贫,精确瞄准是首要。最近,社会各界都非常关心这件事,媒体也披露了一些“被扶贫”现象,虽然是个别的,但影响很不好。精准扶贫、精准脱贫,首先是要瞄得准,做到精准识别。底数摸清了,仗才能打赢。当前,我国贫困户的识别标准是收入标准。在建档立卡工作中,遇到的问题首先是如何精确统计农户的收入。建档立卡的名额是扶贫部门利用统计系统农村住户抽样调查估计出的各省和县贫困发生率基础上分配的,同时允许各地有10%左右的上浮幅度。名额分解到县以后,县级将名额进一步分解到乡和村,但乡和村两级并没有可靠的收入数据来计算贫困发生率。由于乡和村两级没有能力可靠地进行所有农户的收入统计,在村一级识别贫困人口,要借助民主评议的方法决定。到2014年年底,全国利用这种方法共识别出8862万贫困人口。但民主评议的结果可能与收入标准存在较大的差异,导致一部分收入低于贫困线的农户没有被确定为建档立卡贫困户,而一部分收入高于贫困线的农户被确定为建档立卡贫困户。

  2015年度诺贝尔经济学奖得主安格斯 • 迪顿的主要贡献就是提出了关于贫困测度的新方法。他认为,使用购买力平价指数,以收入为依据测算贫困人口,在实践中可信度低,其不确定性是公认的。他认为,使用家庭消费数据来进行贫困测量,相比收入数据,消费数据更有助于准确理解贫困机制。从建档立卡工作实际看,以收入作为贫困户的唯一识别标准显然是脱离实际的,也是不可行的。收入标准很难解决精准问题,一是收入难以算清;二是即使算清了,有的收入高的比收入低的还穷,比如家里要供养大学生、有病人等等。所以,精准扶贫在识别扶贫对象方面,除了收入标准外,还应当有新的、看得见的标准。大家都很清楚,如果到村里去看,贫困是看得出来的,可以根据现场考察贫困户的住房、衣食情况来确定,重点解决贫困户的吃、穿和住房问题,以及子女教育、医疗保障问题。提高精准扶贫的准确度,要把“两不愁、三保障”分解成若干看得见的现象,在建档立卡工作中,实际上要多维度判断。2010年以来,联合国开发计划署采用健康、教育和生活标准3个维度,测算全球多维贫困状况。我国建档立卡工作就是测算多维贫困的生动实践,经验值得认真总结。

  第二,要精准配置扶贫资源,对各种不同类型的贫困人口采取有针对性的帮扶措施。精准扶贫,精准帮扶是关键。要逐村逐户分析致贫原因,真正做到“一村一策,一户一法”,对症下药、开准“药方”。要按照贫困地区和贫困人口的不同情况,分类指导、分类施策,发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态保护脱贫一批、加强教育脱贫一批、社会保障兜底一批。各地情况千差万别,要因地制宜,探索多渠道、多样化的精准扶贫、精准脱贫路径。精准扶贫绝对不是简单地给贫困户分钱,扶贫开发的项目依然要坚持下去。在发展特色产业脱贫方面,贫困人口不能受益的主要原因是扶贫项目缺乏有效的到贫困户的机制。一些产业扶贫项目也往往因为贫困户的观念、技术、能力和资金等多方面的限制而难以覆盖贫困户。扶贫移民搬迁因贫困户负担不起搬迁成本出现“搬富不搬穷”的问题。金融扶贫中贫困户由于没有抵押和担保而经常被排除在外。要探索如何将贫困户纳入现代产业链中,解决贫困农户经常面临的技术、资金、市场方面的困难。例如,河北阜平县采用公司+合作社+贫困户的模式,即利用财政扶贫资金支持建档立卡贫困户入股来获取分红收入,同时贫困户将土地流转给公司或合作社来获取稳定的土地租金收入,鼓励贫困户为公司或合作社出工来获取工资收入。政府对吸收建档立卡贫困户参与的企业从土地使用、税收、优惠贷款(如贴息)等方面给予扶持。贵州桐梓县采用联户合作生产的模式,由养殖大户带动建档立卡贫困户统一组织生产,从而解决贫困户的技术和市场问题。地方政府对联户生产提供基础设施(如大棚)、技术和资金方面的支持,同时明确联户中贫困户的比例和明确贫困户产权和收益分配的比例。

  第三,要防止出现脱贫上的糊涂账,不能搞“数字脱贫”。精准扶贫、精准脱贫是必然要求。多年来,我国贫困人口数是国家统计局在抽样调查基础上推算出来的,没有具体落实到人头上。也就是说,过去有多少贫困人口、每年有多少人脱贫基本可以说清楚,但究竟谁是贫困人口、谁脱了贫,则大多说不清楚。总书记在中央扶贫开发工作会议上讲,“要把不清楚变成一清二楚”。按照中央文件的要求,要对建档立卡贫困村、贫困户和贫困人口定期进行全面核查,建立精准扶贫台账,建立贫困户脱贫认定机制,实行有进有出的动态管理。要做到每年脱贫的都是哪些人、分布在哪里,一清二楚。各地要建立精准脱贫可监测、可复查的机制。

  准确评价精准扶贫成效,是下一步落实中央扶贫文件要做好的一项重要工作。中央文件提出,评价精准扶贫成效,既要看减贫数量,更要看脱贫质量,对弄虚作假搞“数字脱贫”的,要严肃追究责任。就减贫数量而言,涉及统计数据与建档立卡数据两套数据如何使用、如何衔接的问题。目前,我国的农村贫困人口数据有两套,一是国家统计局的监测调查数据,二是国务院扶贫办的建档立卡数据。国家统计局的贫困监测数据1997年正式开始实施,采用国际上通行的随机抽样方法,在全国抽取约20万户样本,通过抽样数据测算全国农村贫困人口规模及分布,是我国农村贫困人口状况的法定统计数据。目前,在全国832个扶贫重点县和连片特困地区县中,有83个县由于经费不足、调查力量薄弱等因素未开展贫困监测调查(所在片区以地市为单位开展调查);已开展调查的749个县中,平均约100个记账调查户,分县代表性不足。国务院扶贫办按照精准扶贫方略的要求,以国家统计局发布的贫困人口规模为控制数,通过建档立卡登记的农村贫困人口是精准扶贫的对象,是实现精准脱贫的工作依据。两套数据都必不可少、互为佐证、互为补充。统计局的贫困监测调查数据反映全国和省级层面的贫困总体情况和扶贫总体成效,并每年向社会公布。统计局的贫困监测调查在县一级样本选取量很小,只有一二百户,难以准确反映县级贫困发生率。而评价精准扶贫成效,基本单元恰好是县一级。对精准扶贫效果的考核应是针对建档立卡贫困户,主要评估建档立卡贫困户在收入、消费、资产、教育和健康等多个维度的改善状况和脱贫状况。为避免两套数据对贫困人口数量产生歧义,今后,每年向社会公布的全国和各省贫困总体情况和扶贫总体成效以统计局贫困监测调查数据为准,而县乡村实际的精准脱贫成效,只能使用扶贫系统的建档立卡数据。在实际当中,省一级很可能会出现两套数据不一致的问题。两个部门应努力完善各自的统计调查方法,以使统计的数据更为客观、准确。

  三、关于精准帮扶与集中连片特殊困难地区开发紧密结合问题

  长期以来,我国扶贫的主要特点是区域瞄准,以贫困地区的区域开发为主要手段。从20世纪80年代中期开始,国家或省确定的贫困县是主要扶贫对象。2011年,国家又确定了14个连片特困地区。虽然2001年开始提出将扶持的重点转向15万个贫困村,但扶贫识别到村到户的机制很不健全。过去区域性扶贫开发尽管瞄准的是贫困地区而不是贫困家庭和个人,但由于贫困人口量大面广、分布集中,通过实施区域性开发,改善了贫困地区的基础设施条件,解决了制约脱贫减贫的共性问题,从面上推动了贫困地区发展和减贫。实践证明,这种做法是管用的、有效的。但也暴露了一些矛盾和问题。比如,一些区域开发措施对贫困人口脱贫的直接作用不很明显,有的贫困县以扶贫开发的名义上大项目、争投资,GDP可能上去了,财政收入上去了,县城建设上去了,但农村贫困人口没有得到多少好处。一些地方扶贫一揽子上项目、下资金,往往是有关系的人、比较富裕的人得到的信息最快、争取的机会最大、拿到的好处最多,而真正老实巴交的贫困户得到的好处反而更慢更少,扶贫资金往往用不到最穷的人身上。有的学者研究发现,近几年的一些扶贫政策,更多的是改善了贫困地区一般贫困家庭的收入状况,却对极端贫困家庭影响不大。一些研究发现,随着整个宏观经济环境的变化,特别是收入分配不平等程度的扩大,处于收入分配底端的贫困人口越来越难以享受经济增长的好处。这意味着经济增长的减贫效应下降。在经济增长减贫效应下降的背景下,处理好贫困地区的区域开发与贫困人口精准帮扶的关系,创新扶贫开发路径,由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变,直接对贫困人口实施更加有针对性的扶持政策就显得越来越重要。

  从当前致贫的原因来看,可以说仍然呈现出共性因素和个性因素并存的特点。从共性因素看,许多贫困村、贫困户在交通、饮水、用电等基本生产生活条件方面仍很困难。目前,在建档立卡的12.8万个贫困行政村中,有6.9万个不通客运班车,占53.9%;在87.1万个自然村中,还有33万个不通沥青(水泥)路,占39.6%。西部和中部地区建档立卡贫困户分别有22.9%和13.1%饮水困难。西部地区仍有2.6%的贫困村没有通生活用电,10.3%的村未通生产用电。此外,贫困地区产业结构单一,就业机会缺乏,农民增收缺少门路,也是不容忽视的致贫的共性因素。打赢脱贫攻坚战,必须继续推进开发式扶贫,集中力量解决不同类型贫困地区的共性制约和突出问题。加大对贫困地区基础设施建设、产业发展和生态治理的支持力度,加快破除发展瓶颈制约,提高贫困地区社会经济发展水平,努力改善贫困人口发展环境,提高贫困人口脱贫的稳定性、可持续性。

  当前脱贫攻坚工作进入了新阶段,呈现出新特点,现有贫困户致贫原因更加复杂多元,有的与缺乏基本技能、转移就业困难有关,有的与家庭成员生病、上学带来的支出增加有关,有的与自然灾害、市场波动带来的收入减少有关,有的与家庭缺乏劳动力有关,而不少贫困家庭往往多重致贫因素交织叠加、互为因果,可以说各户有各户的制约。在建档立卡贫困户中,认为因病致贫的1242.3万户,占42.2%;因缺资金致贫的1043.8万户,占35.4%;因缺技术致贫的658.4万户,占22.3%;因缺劳力致贫的494.1万户,占16.8%;因学致贫的265.7万户,占9.0%;因残致贫的170.9万户,占5.8%;因灾致贫的170.5万户,占5.8%。总的来看,由于这些年来大规模的区域开发,面上致贫共性因素的影响确实下降了,而致贫个性因素的影响则更为突出了。即使在贫困县内,贫困人口所占比例也不高,2012年低于国家扶贫标准的贫困人口占贫困县农村总人口的24.4%。针对致贫原因更加个性化复杂化的贫困人口,不能用大水漫灌的粗放方式帮扶,必须对原来的一些做法进行反思和调整,与时俱进完善扶贫方略,研究区域开发如何与脱贫更紧密地结合。要逐村逐户分析致贫原因,开准“药方”、对症下药,切实把脱贫攻坚转到精准扶贫的轨道上来,真正做到扶贫扶到人身上,脱贫落到人头上,提高脱贫攻坚的针对性、有效性。

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文章来源:《行政管理改革》

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